충청남도 도민인권 보호 및 증진에 관한 조례 폐지조례안 재의요구안

의안번호	제677호 관련		제출연월일 :	2018. 2. 26.
			제 출 자 :	충청남도지사

2018년 2월 6일자로 충청남도의회에서 충청남도로 이송된「충청남도 도민인권 보호 및 증진에 관한 조례 폐지조례안」에 대하여 충청남도는 다음과 같은 이유로 이의가 있어 「지방자치법」제26조 및 제107조의 규정에 따라 재의를 요구합니다.

다    음

1. 재의요구 내용

❍ 본 폐지 조례안은 충청남도가 주민의 인권보호와 실현을 위해 활동한 법적 근거를 폐지하는 것으로 지방자치단체의 기본권 보장 책무를 부정하고, 대한민국 헌법과 법률, 국제인권법에 따라 보장되는 ‘성적지향, 성별정체성에 의해 차별받지 않을 권리’를 부정하며, 행정기구인 인권증진팀, 인권센터 등의 설치근거를 없애는 것으로 지방자치단체의 장의 조직 편성권을 침해하는 것으로서 ‘법령에 위반’되는 사항을 내용으로 하고,

❍ 또한, 여성, 장애인, 어린이, 노인, 이주노동자 등 사회적 약자의 인권보장 체계를 후퇴시키는 것으로서 ‘공익을 현저히 해치는 사항을 그 내용으로 하고 있음.

❍ 따라서 「지방자치법」 제26조 및 제107조의 규정에 따라서 재의를 요구함.

2. 재의요구 이유

1) 제안배경

❍ 대한민국 헌법과 법률에 따라서 지방자치단체도 주민의 인권을 보장할 의무가 있음. 지방자치단체는 주민이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장하여야 함. 충청남도는 위 의무의 실행을 위하여 「충청남도 도민인권 보호 및 증진에 관한 조례」(이하 “충남인권조례”라 한다)를 제정하고 주민들이 일상에서 인간으로서의 존엄과 가치를 유지할 수 있도록 노력하였음. 지방자치단체에 부여된 인권보장의무는 정쟁의 대상이 될 수 없으며 포기할 수 없는 것임.

❍ 충청남도 의회가 의결한「충청남도 도민인권 보호 및 증진에 관한 조례 폐지조례안」(이하 “충남인권조례 폐지조례안”이라 한다)은, ‘조례 폐지’라는 의미를 넘어서서 충청남도가 주민의 인권 보호와 실현을 위해 활동한 법적 근거를 폐지하는 것으로 지방자치단체의 기본권 보장 책무를 부정한 것임. 더 나아가 주민의 복리에 관한 사무를 처리하도록 되어 있는 지방자치제도의 근간을 흔드는 일이기도 함.

❍ 이에, 지방자치단체의 장으로서 주민의 인권 보장을 위하여, 그리고 인권에 침묵하지 않고 눈을 감지 않기 위하여 「충남인권조례 폐지조례안」에 대하여 재의를 요구함.

2) 지방자치단체의 인권보장 의무

❍ 「대한민국 헌법」 제10조 후문에서 ‘국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 가진다’고 하여 국가의 인권보장의무를 명시함. 지방자치단체도 국가 운영체계를 이루는 전래적인 행정주체이므로 당연히 국가와 함께 주민의 인권을 보장할 의무가 있음.

「국가인권위원회법」 제20조에서도 ‘관계 국가행정기관 또는 지방자치단체의 장은 인권의 보호와 향상에 영향을 미치는 내용을 포함하고 있는 법령을 제정하거나 개정하려는 경우 미리 위원회에 통지하여야 한다.’고 규정함으로써, 지방자치단체의 장이 인권의 보호 및 향상과 관련된 사무를 수행할 것을 예정하고 있음.

그 외 「양성평등기본법」, 「장애인 차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률」, 「사회보장기본법」 등 인권 증진을 위한 법률에서도 지방자치단체의 인권보장 책무를 명시함.

지방자치단체가 주민의 일상과 가까이 있고, 일상생활에 근거한 인권문제를 다루고 있어 인권의 실현에서 지방자치단체의 역할이 매우 중요함. 유엔 인권이사회도 2013년 「지방정부와 인권에 관한 결의안」을 통해 인권의 지역화 및 인권의 보호와 증진에 대한 지방정부의 역할을 강조하였음.

❍ 인권업무는 국가사무이고 법령상 지방자치단체에 위임한 규정이 없으므로 지방자치단체가 수행할 수 없다는 주장이 있으나, 위와 같은 이유로 더 이상 설득력이 없음.

국가인권위원회는 2017. 6. 15., 지방자치단체의 사무범위를 규정한 「지방자치법」제9조는 포괄적 예시주의를 취하고 있는 반면 같은 법 제11조가 규정한 지방자치단체가 처리할 수 없는 국가사무는 제한적 열거주의를 취하고 있으므로 「헌법」제117조가 규정한 지방자치의 원리를 고려할 때 인권 업무 일체를 국가사무로 단정하여 지방자치단체가 처리할 수 없다고 하는 입장은 불합리하다는 의견을 밝힌 바 있음.

법제처도, 「대한민국 헌법」 제10조에서 ‘국가’의 인권보장의무에 대하여 규정하고 있으나 이를 근거로 인권보장 업무를 국가만이 가지는 고유권한으로 볼 수 없고, 「지방자치법」 제9조제2항제2호에서 주민의 복지증진에 관한 사무를 지방자치단체 사무의 하나로 규정하고 있으며 인권의 구현방식이 주로 복지나 차별대우 금지 등과 관련되어 집행되고 있는 현실상 지방자치단체가 지역적 특성을 고려하여 인권조례를 제정하고 인권보장 및 증진활동을 지원하는 것은 자치사무에 해당한다고 해석하였음(법제처 2012. 1. 17. 회신 의견11-0305, 2012. 12. 10. 회신 12-3080 등 참조).

❍ 지방자치단체의 인권보장의무는 존중·보호·실현이라는 국가의 세 가지 인권 의무가 기준이 됨. ‘존중의 의무’란 지방자치단체가 직접 인권을 침해해서는 안 되고 인권을 누리는데 방해요소를 만들어서는 안 된다는 것이고, ‘보호의 의무’란 지방자치단체가 인권을 존중할 뿐 아니라 제3자에 의해서도 인권침해가 일어나지 않도록 할 의무를 말하며, ‘실현의 의무’란 지방자치단체가 인권의 충분한 실현과 향상을 위한 목표를 설정해야 하고 그것의 실현을 위해 합리적으로 계획된 조치를 취해야 한다는 것임. 이와 같이 지방자치단체는 주민의 인권을 침해하지 않을 소극적인 의무만이 아니라 주민의 인권을 보호, 존중, 충족하여야 할 적극적인 의무를 가짐.

지방자치단체의 인권조례는 지방자치단체가 국내인권법과 국제인권법을 실천하기 위한 법적 근거이자 자치규범인 ‘조례’와 인류의 보편적 가치인 ‘인권’을 연계한다는 점에서 중요한 의미를 가짐. 국가인권위원회도 2012년 지방자치단체에 인권조례 제정을 권고하고 표준 조례안을 배포하였음.

현재 전국 17개의 광역지방자치단체 가운데 16곳이 인권조례를 제정함.

❍ 충청남도는 인권의 존중·보호·실현의 의무를 이행하기 위하여 「충남인권조례」를 제정함.

「충남인권조례」는 도지사에게 도민의 인권보호 및 증진 의무를 부과하고(제4조), 도지사로 하여금 도민인권 보호 및 증진을 위하여 5년마다 충청남도 인권정책 기본계획을 수립․시행하도록 하며(제5조) 인권교육을 실시하고(제7조), 인권 지킴이단을 구성·운영하며(제10조), 인권센터를 설치하여 인권증진을 위한 정책연구, 프로그램 개발, 교육, 홍보, 인권상황 실태조사, 인권지표(수) 개발 및 평가, 인권영향평가, 인권침해 상담·조사 및 개선권고, 인권협의체 설치·운영 등의 사업을 하도록 함(제20조).

「충남인권조례」의 제정 자체는 충청남도가 인권의 실현을 위한 법적 근거를 마련했다는 점에서 중요한 의미를 가짐.

❍ 그동안 충청남도는 「충남인권조례」 제정 이래 인권전담 부서 설치, 인권정책 기본계획 수립, 인권센터 설치 등 제도적 기반을 구축하고 인권침해에 대한 상담과 구제업무를 시작하였으며, 도내 전 공무원에 대하여 인권교육을 실시하고, 아동청소년과 이주노동자, 노인 등 인권취약계층에 대한 인권 실태조사를 하였으며, 도와 시․군간 인권업무 협약을 체결하여 도내 15개 시․군 모두 인권조례를 제정하도록 협업체계를 구축하는 등 지역주민의 인권보장 및 증진을 위해 노력하여 왔음

3) 인권보장의무를 폐기한 「충남인권조례 폐지조례안」의 위헌·위법성

❍ 「충남인권조례 폐지조례안」은 충청남도가 인권의 보호와 실현을 위해 활동한 법적 근거를 폐지하는 것임. 이는 ‘조례 하나가 없어진다’는 소극적인 의미에 그치지 않고, 헌법과 국제인권법이 지방자치단체에 부여한 인권보장의무의 이행을 위한 조치를 더 이상 이행하지 않겠다는 적극적인 의미로 이어짐.

충청남도 의회는 ‘앞으로 충남도민의 인권보호 및 증진에 관한 정책은 헌법과 국가인권위원회법에 따라 처리되어야 할 사항이라고 판단한다’고 하면서, 마치 도민의 인권증진과 보호에 관한 시책은 지방정부의 역할이 아니라는 취지로 주장함. 그러나 위 주장은 지방정부의 인권증진 및 보호에 관한 역할과 의무를 더 이상 하지 않겠다는 선언임.

❍ 「충남인권조례 폐지조례안」으로 인권의 보호와 실현을 위한 충청남도의 각종 조치들이 폐기될 것임. 현재 도지사의 인권증진 노력이 중단되어야 할 만큼의 상황변화가 있는 것도 아니고 인권의 보호와 증진을 위한 지방자치단체의 역할을 비롯하여 충청남도 내 인권실현에 대한 필요성이 강조되는 상황에서 인권의 보호와 실현을 위한 의무를 폐기한다는 것은, 지방자치단체에 인권존중의 책무를 부여한 헌법과 관련 법률에 위반됨.

❍ 그리고 「충남인권조례」를 폐지하는 것은 지역 주민의 인권보호와 향상에 중대한 영향을 미치는 사항으로 사전에 충분한 의견수렴과 논의 절차가 필요함에도 불구하고 「충남인권조례 폐지조례안」을 발의하는 과정에서 도민들의 충분한 의견수렴이 이루어졌다고 보기는 어려움

4) 성적지향 및 성별정체성을 이유로 한 차별로서의 폐지조례안의 위헌·위법성

❍ 충청남도 의회는 폐지조례안 발의 이유로 ‘도민들 간에 역차별과 부작용 우려에 따른 이견으로 갈등관계가 지속되는 실정’을 들고 있으나, 「충남인권조례 폐지조례안」을 발의한 도의원들은 2018. 2. 2. 본회의에서 찬성의견을 통해 「충남인권조례 폐지조례안」의 실질적 이유는 「충남도민 인권선언」에 성적지향과 성별정체성을 이유로 한 차별금지 원칙이 포함되어 있기 때문이라고 밝히고 있음. ‘기독교단체에서 충청남도에 이의를 제기하였고, 충청남도의 인권정책에 동성애를 나타내는 관련된 조항과 도지사의 동성애자 옹호발언으로 인한 동성애자의 증가 우려, 그리고 그로인한 에이즈 환자 발생 등에 대한 우려’를 「충남인권조례 폐지조례안」의 발의이유로 들고 있음.

결국 폐지조례안은 내용적으로 ‘성적지향’과 ‘성별정체성’에 대한 차별과 배제를 위하여 발의되었음. 이는 다음과 같이 헌법과 국내법 및 국제인권법에 위반됨.

❍ ‘성적지향’과 ‘성별정체성’은 인간이 가지는 일반적인 사랑의 감정, 그리고 성과 관련한 특성으로서, 개인의 근본적인 정체성을 구성하는 요소이며, 이 때문에 개인의 성적지향성과 성별정체성을 있는 그대로 존중받느냐, 부정 당하느냐의 문제는 한 개인의 존엄성과 밀접하게 관련된 문제가 됨.

❍ 우리 헌법은 제11조에서 “모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별 ․ 종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적 ․ 경제적 ․ 사회적 ․ 문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.”고 평등권을 선언하고 있으며, 위 평등권 조문 중 ‘성별 ․ 종교 또는 사회적 신분’은 차별금지사유의 예시에 해당되므로 ‘누구든지 성적지향, 성별정체성에 의하여 차별을 받지 아니할 권리’ 역시 위 헌법 조문에 의해 보장되는 기본권이라는 점이 학계에서 이견 없이 받아들여지고 있음

❍ 올해로 세계인권선언이 제정된 지 70주년이 되는데, 세계인권선언을 구체화한 「시민적, 정치적 권리에 관한 국제규약」(이하 ‘자유권규약’)과 「경제적, 사회적, 문화적 권리에 관한 국제규약」(이하 ‘사회권규약)은 모두 차별금지와 평등을 인권보장의 기본 원칙이자 국가의 의무로 규정하고 있음. 조문의 유권해석을 통해 성적지향, 성별정체성이 조약이 규정한 차별금지사유에 해당한다는 점을 분명히 하고 있으며, 성적지향, 성별정체성에 따른 폭력과 차별을 방지해야 할 국가의 의무를 강조하고 있음.

「아동권리협약」, 「고문방지협약」, 「여성차별철폐협약」의 차별금지사유 역시 성적지향, 성별정체성이 포함된다는 것이 조약위원회들의 일반논평을 통해 법리로서 형성되어 있음. 위 국제인권조약들은 모두 대한민국이 가입하고 비준한 조약들로서 헌법 제6조에 따라 국내법과 동일한 효력이 있음. 따라서 정부와 지방자치단체는 위 조약들에 따라 성적지향, 성별정체성에 따른 차별을 금지하고 성소수자들의 인권을 보장할 의무가 있음.

5개의 지방자치단체가 인권조례에서 ‘성적지향’을 이유로 한 차별을 금지하고 있으며, 충청남도를 포함하여 3개의 지역에서 인권선언에 성적지향을 이유로 한 차별을 금지하고 있음.

❍ 외국의 주요 국가들 역시 모두 성적지향·성별정체성을 보편적인 차별금지사유로 인정하면서, 법률에 이를 명문화하거나 해석을 통해 인정하고 있으며, OECD 회원국 중 32개국에서 ‘성적지향을 이유로 한 차별금지조항’을 헌법 또는 법률(포괄적 차별금지법, 노동법, 형법 등)에 명시하고 있음

❍ 성적지향·성별정체성에 대한 논란을 이유로 한 폐지조례안의 발의는 성적지향·성별정체성을 이유로 한 적극적인 차별행위에 해당함. 또한 기독교단체의 이의제기와 도지사의 발언을 근거로 ‘인권’을 정쟁의 수단이나 정치적 협상의 대상으로 삼는 것은 바람직하지 않음.

❍ 인권전담 독립기구인 국가인권위원회도 성적지향·성별정체성을 이유로 하는 차별금지를 포함한다는 이유로 「충남인권조례」를 폐지하는 것은 바람직하지 않다는 의견을 표명하였음.

5) 지방자치단체의 장의 조직 편성권 침해

❍ 충청남도의회가 「충남인권조례 폐지조례안」을 발의하고 의결한 것은 아래와 같이 충청남도의회가 도지사의 의사에 반하여 행정기구인 인권전담부서(충남인권센터 및 인권증진팀)를 폐지한 것으로서 도지사의 고유 권한인 조직편성권을 침해한 것으로 위법함.

❍ 현행 「지방자치법」은 지방자치단체의 조직형태로 이른바 ‘기관대립형’을 채택하여 지방의회와 지방자치단체의 장 상호간의 견제와 균형을 꾀하고 있음.

지방의회는 집행기관의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여는 견제의 범위 내에서 소극적 사후적으로 개입할 수 있을 뿐 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 않으며(대법원 2001. 12. 11. 선고 2001추64판결 참조), 지방자치단체의 장은 집행기관에 속하는 행정기관 전반에 대하여 조직편성권을 가지는바 지방의회가 지방자치단체의 장의 행정기구 설치권한을 견제하기 위하여 지방자치단체의 장이 조례안으로서 제안한 행정기구의 축소, 통폐합의 권한을 갖고 있으나 더 나아가 지방자치단체의 장이 조례안으로서 제안한 행정기구를 종류 및 업무가 다른 행정기구로 전환하는 수정안을 발의하여 지방의회가 의결 또는 재의결을 하는 것은 지방자치단체의 장의 고유 권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 사전에 적극적으로 개입하는 것으로 허용되지 않음(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009추53 판결, 대법원 2005. 8. 19. 선고 2005추48 판결 등).

❍ 따라서, 행정기구 폐지에 관한 지방자치단체의 장과 지방 의회 사이의 권한 배분에 관하여 살펴보면, 현존하는 행정기구를 폐지하는 조례안을 지방자치단체의 장의 의사에 반하여 지방의회에서 선제적으로 발의하여 의결하는 것은 지방자치단체의 장의 의사의 범위를 벗어나 이루어지는 의결로서 지방자치단체의 장의 고유권한에 속하는 조직편성권의 행사에 관하여 지방의회가 사전에 적극적으로 개입하는 것이라고 보아야 함.

만약 이러한 조례의 발의 및 의결이 적법하다고 본다면, 지방자치단체의 조직편성권한 중 행정기구 폐지 권한을 지방의회에서 적극적으로 행사할 수 있는 결과가 되어 기관 상호간의 견제와 균형의 원리에 어긋나고, 운용 중인 행정기구가 지방자치단체의 장의 의사와 관계없이 지방의회에 의해 언제든지 일방적으로 폐지될 수 있게 되어 안정적인 행정 운영이 현실적으로 불가능해지는 심각한 문제가 발생함. 따라서 지방자치단체의 장의 의사에 반하는 지방의회의 선제적인 행정기구 폐지 조례안의 발의 및 의결은 지방자치단체의 장의 조직편성권을 침해하는 것으로서 허용되지 않는다고 할 것임.

❍ 대법원 판례와 법제처의 법령해석에 따르면, ‘인권전담부서’ 설치에 관한 규정은 지방자치단체의 장의 고유권한으로서 조직편성권을 가지고 있는 행정기구의 설치에 관한 규정임.

「충남인권조례」에 따르면, 도지사는 이러한 도민인권 보호 및 증진에 관한 사업을 효율적으로 시행하기 위하여 인권센터를 설치할 수 있고(제17조), 위 인권센터는 인권증진을 위한 정책연구, 프로그램 개발, 교육, 홍보, 인권상황 실태조사, 인권지표(수) 개발 및 평가, 인권영향평가, 인권침해 상담·조사 및 개선권고, 인권협의체 설치·운영 등의 사업과 그 밖에 도지사가 필요하다고 인정하는 업무를 수행하는데(제20조), 이는 모두 제5조 내지 제9조에 따라 도민인권 보호 및 증진을 위해 도지사가 집행하도록 되어있는 업무임. 즉, 인권센터를 도지사가 직접 운영 하는 경우, 위 인권센터는 도지사가 자신의 도민인권 보호 및 증진을 위한 사무 등을 수행하기 위하여 설치하는 행정기구에 해당함. 또한 도지사는 도민 인권선언을 이행하기 위하여 전담 부서를 설치하는 등 제도를 정비하고 정책을 수립·집행해야 하므로(제8조 제1항), 이러한 도지사의 도민 인권선언 이행 업무를 위해 설치된 인권전담부서(인권증진팀) 또한 도지사의 사무를 분담하여 수행하는 기관으로서 행정기구임.

❍ 「충남인권조례」는 충청남도의회 의원발의로 제정되었으며, 충청남도지사는 이를 근거로 충남인권센터의 설립을 통해 도민 인권 증진 사업을 펼쳐왔음.

도지사의 의사에 따라 설치되어 운영 중인 행정기구를 지방의회가 「충남인권조례 폐지조례안」을 통해 폐지하는 것은, 지방자치단체의 장의 의사의 범위 내에서 행정기구를 축소, 통폐합하는 것이 아니라, ‘의사의 범위를 벗어나는’ 새로운 사항을 의결하는 것이므로, 지방자치단체의 장의 고유 권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 사전에 적극적으로 개입하는 것이 되어 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제36조 제2항, 제31조, 「지방자치법」 제22조에 위반됨.

6) 「충남인권조례 폐지조례안」은 공익을 현저히 침해함.

❍ 「충남인권조례」를 폐지하는 것은 바람직하지 않고, 이를 폐지하는 것은 여성, 장애인, 어린이, 청소년, 노인, 이주노동자 등 사회적 약자뿐만 아니라 모든 사람의 인권보장 체계를 후퇴시키는 것임.

❍ 인권은 인권침해와 차별을 구제하는 것도 중요하지만 가장 중요한 것은 사전에 예방하는 것임. 인권교육은 인권침해나 차별을 예방하는 가장 중요하고 적절한 조치 중 하나임. 유엔 인권위원회도 지방자치단체는 체계적 기반을 갖추고, 선출직 대표와 행정 공무원들에 대한 인권교육과 시민들의 권리인식 향상을 위한 교육을 강조하고 있음. 충청남도는 「충남인권조례」제정 이후 2015년부터 매년 도 소속 공무원을 포함, 도내 출자출연기관, 도민 등 약 2만 명을 대상으로 인권교육을 실시하고 있음. 도에서 매년 실시하는 충남사회지표 조사 중 도민의 인권의식을 묻는 질문에 2014년 33.2%에서 2016년 42.6%로 도민의 인권의식이 매년 지속적으로 증가하고 있음. 인권조례가 폐지될 경우 지속적으로 실시되어 오던 인권교육이 중단됨에 따라 인권침해나 차별을 예방하고 지역사회 인권문화를 조성하는 공익적 기능이 중단되게 됨.

❍ 「충남인권조례」는 어린이, 청소년, 노인, 장애인, 이주노동자, 결혼이주자 및 다문화가족 등 소외되기 쉬운 사람이나 인권침해 및 차별행위를 당한 집단의 구성원을 인권 취약계층으로 정의하고 있으며, 도지사는 도민인권 보호 및 증진을 위하여 관련 시책을 발굴하도록 하고 있음. 이에 따라 도는 인권정책 기본계획(’15∼’19)을 수립하여, 2015년 61개 사업, 2016년 92개 사업, 2017년 56개 사업을 추진하고 있음. 중점과제는 인권교육 및 공감대 조성, 사회적 약자의 인권증진, 인권존중 문화의 사회적 확산, 시민사회와의 협력체계 구축 등임. 인권조례가 폐지될 경우 도에서 추진하고 있는 인권정책의 중단이나 축소가 불가피함.

❍ 충청남도는 「충남인권조례」제정 이후 다양한 정책과 노력을 기울이고 있지만 여전히 도민의 삶의 질 향상을 위한 인권과제가 산적해 있음. 충청남도는 65세 이상 노인이 17.1%로  전국평균 14.2%(2017년 기준)보다 높고, 외국인 주민 비율이 4.5%로 전국 평균 3.4%로 높아 상대적으로 인권취약계층의 비율이 높음. 실제로 2015년부터 충청남도에서 매년 실시하고 있는 인권실태 조사결과 역시 아동‧청소년 중 자살시도나 자살사고율 15.3%, 이주 노동자 중 직장 내 차별경험 57.8%, 노인 절대빈곤율 37% 등으로 도민의 삶의 질과 인권의식 향상을 위한 도의 정책과 이행의 근거가 되는 충남인권조례가 중요함.

❍ 「충남인권조례 폐지조례안」은 우리 사회에 ‘동성애자(성소수자)’와 ‘HIV/AIDS’에 대한 편견과 배제로 감염인들의 의료접근과 건강권 악화 등으로 이어질 수 있음.

유엔은 2011년 「HIV 및 에이즈에 대한 정치적 선언 : HIV 및 에이즈 퇴치를 위한 우리의 노력 강화」를 채택하며, “모든 사람을 위한 인권과 기본적 자유의 완전한 인정이 HIV 전염병에 대한 전세계적인 대응에 있어 필수적인 요소”이고, “HIV 감염인(또는 추정되는 사람)에 대한 낙인과 차별의 문제를 다루는 것이 HIV 확산을 퇴치하는데 결정적인 요소임을 인식해야 한다.”고 강조하면서, “그러한 낙인과 차별을 다루는 국가정책과 법률이 강화될 필요가 있다.”고 촉구하였음.

7) 「충남인권조례 폐지조례안」의 정당성 부재

❍ 「충남인권조례 폐지조례안」은 제안이유로 “진정한 인권 증진보다도 도민들 간에 역차별과 부작용을 초래한다”거나, “앞으로 충남도민의 인권보호 및 증진에 관한 정책은 헌법과 국가인권위원회법에 따라 처리되어야 할 사항이라고 판단된다”라는 이유를 들고 있음.

❍ 그러나 지방자치단체가 주민의 인권보장을 위하여 제정한 조례를 ‘역차별’ 또는 ‘부작용’이라는 불명확한 이유로 폐지하는 것은, 목적의 정당성도 없고 수단의 적절성이나 침해의 최소성도 갖추지 않았다는 점에서 의회 권한의 남용임. 지방자치단체의 법규범인 조례를 객관적으로 확인되거나 입증된 사유 없이 단지 우려만으로 폐지할 경우 행정행위의 책임성, 투명성, 지속성이 유지될 수 없음. 또한 충청남도 의회에는 지방자치법에 의거 예산의 심의·의결권(제39조), 행정사무 감사권 및 조사권(제41조)을 통해 사전 또는 사후적으로 집행부를 견제, 감시하는 등□우려□를 치유할 수 있는 제도적 장치가 마련되어 있음에도 불구하고 조례 자체를 아예 폐지하는 것은 입법권 남용에 해당함.

❍ 인권정책이 헌법과 국가인권위원회법에 따라 처리되어야 할 사항이라는 이유 역시 타당하지 않음. 앞에서 살펴본 바와 같이 헌법이 규정하고 있는 인권을 실현하는 주체가 국가는 물론 지방자치단체도 해당됨. 또한 지방자치법에서 규정하고 있는 지방자치단체의 사무범위 중 주민의 복지증진에 관한 사무는 사회권 실현을 위한 주요한 책무가 지방자치단체에 있음을 확인하는 것임. 유엔 인권위원회도 지방자치단체는 실질적으로 국가의 인권 전략과 정책을 실제로 적용시키는 역할을 맡게 되며 따라서 지방자치단체의 장은 그러한 정책의 수립 과정에 관여해야 한다고 강조하고 있음. 다음으로 국가인권위원회법의 경우 폐지조례안의 실질적인 청구 사유인 성적 지향과 성별 정체성과 관련해 제2조 제3항 ‘평등권 침해의 차별행위’에 성적 지향을 이유로 한 차별금지를 규정하고 있어, 폐지조례안 제안 이유 자체가 논리적 모순을 안고 있음.

❍ 따라서 「충남인권조례」는 「지방자치법」제22조 및 제9조에 의거 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 제정된 조례에 해당하므로 이에 관한 사무가 국가사무이므로 조례가 아닌 법률에 의하여 처리되어야 한다는 주장은 타당하지 않음.

❍ 한편,「충남인권조례」는 모든 도민의 인권 보호 및 증진에 관한 조례이며, 특히 역사적으로 차별받아 온 인권취약계층 이른바 우리 사회의 약자들의 인권을 보호하고 증진하기 위한 조례로서, 이는 ‘역차별’이 아니라 인권의 보편성, 실질적 평등과 정의의 관점에서 타당함. 따라서「충남인권조례」가 역차별이나 부작용을 야기한다는 주장은 근거가 부족함.

3. 결 론

❍ 충청남도의 인권행정은 「인권 증진 및 보호를 위한 지방정부의 역할 - 국제연합(UN) 인권이사회 자문위원회 최종보고서(A/HRC/30/49)」에서 우수사례로 소개되었습니다. 2017년 9월에는 한국 지방정부 최초로 국제연합(UN) 인권이사회 패널 토의에 참석하여 국제 인권의무 이행을 위한 지방정부의 역할 강화 방안을 발표하는 등 국제사회에서도 인권행정의 모범 사례로 인정받고 있는 것입니다.

충청남도만큼 인권에 관한 인프라가 체계적으로 갖춰진 곳도 없다는 평가를 받고 있는 마당에 인권조례 폐지는 그동안 다져온 인권행정의 기반을 무너뜨리고 대한민국의 인권 수준을 후퇴시키는 것입니다.

❍ 우리 사회에서 헌법 개정이 한창 논의 중에 있는데, 핵심 의제 중 하나가 지방분권화입니다. 지방분권화는 민주주의와 인권을 지역화 하는데 필수적입니다. 민주주의는 인권 존중 없이 가능하지 않으며, 어떠한 인권도 민주주의 없이는 달성될 수 없습니다. 이러한 시기에 충남인권조례를 폐지하는 것은 지방자치권 확대를 통해 민주주의와 인권을 확대해 나가는 시대적 흐름에 역행하는 것입니다.

❍ 따라서, 충청남도의회에서 충청남도로 이송된「충남인권조례 폐지조례안」은 대한민국헌법과 법률, 국제인권법에 따라 보장되는 ‘성적지향, 성별정체성에 의해 차별받지 않을 권리’와 지자체의 기본권 보장 책무를 부정하며, 행정기구인 인권증진팀 및 인권센터 등의 설치근거를 없애는 것으로서 법령에 위반되고 공익을 현저히 해치는 경우에 해당하므로 「지방자치법」제26조 및 제107조에 따라 재의를 요구합니다.

붙임 : 1. 충청남도 도민인권 보호 및 증진에 관한 조례 폐지조례안

2. 관계 법령 발췌

충청남도 조례 제     호

충청남도 도민인권 보호 및 증진에 관한 조례 폐지조례안

충청남도 도민인권 보호 및 증진에 관한 조례를 폐지한다.

부칙

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.

관련 법령 발췌

□ 대한민국헌법

제6조 ①헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다.

제10조 모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.

제11조 ①모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.

제117조 ①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.

②지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.

□ 지방자치법

제9조(지방자치단체의 사무범위) ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.

2. 주민의 복지증진에 관한 사무

가. 주민복지에 관한 사업

나. 사회복지시설의 설치·운영 및 관리

다. 생활이 곤궁(困窮)한 자의 보호 및 지원

라. 노인·아동·심신장애인·청소년 및 여성의 보호와 복지증진

마. 보건진료기관의 설치·운영

바. 감염병과 그 밖의 질병의 예방과 방역

사. 묘지·화장장(火葬場) 및 봉안당의 운영·관리

아. 공중접객업소의 위생을 개선하기 위한 지도

자. 청소, 오물의 수거 및 처리

차. 지방공기업의 설치 및 운영

제11조(국가사무의 처리제한) 지방자치단체는 다음 각 호에 해당하는 국가사무를 처리할 수 없다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 국가사무를 처리할 수 있다.

1. 외교, 국방, 사법(司法), 국세 등 국가의 존립에 필요한 사무

2. 물가정책, 금융정책, 수출입정책 등 전국적으로 통일적 처리를 요하는 사무

3. 농산물·임산물·축산물·수산물 및 양곡의 수급조절과 수출입 등 전국적 규모의 사무

4. 국가종합경제개발계획, 국가하천, 국유림, 국토종합개발계획, 지정항만, 고속국도·일반국도, 국립공원 등 전국적 규모나 이와 비슷한 규모의 사무

5. 근로기준, 측량단위 등 전국적으로 기준을 통일하고 조정하여야 할 필요가 있는 사무

6. 우편, 철도 등 전국적 규모나 이와 비슷한 규모의 사무

7. 고도의 기술을 요하는 검사·시험·연구, 항공관리, 기상행정, 원자력개발 등 지방자치단체의 기술과 재정능력으로 감당하기 어려운 사무

제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

제26조(조례와 규칙의 제정 절차 등) ③ 지방자치단체의 장은 이송받은 조례안에 대하여 이의가 있으면 제2항의 기간에 이유를 붙여 지방의회로 환부(還付)하고, 재의(再議)를 요구할 수 있다. 이 경우 지방자치단체의 장은 조례안의 일부에 대하여 또는 조례안을 수정하여 재의를 요구할 수 없다.

제39조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 사항을 의결한다.

1. 조례의 제정·개정 및 폐지

2. 예산의 심의·확정

3. 결산의 승인

……

제41조(행정사무 감사권 및 조사권) ① 지방의회는 매년 1회 그 지방자치단체의 사무에 대하여 시·도에서는 14일의 범위에서, 시·군 및 자치구에서는 9일의 범위에서 감사를 실시하고, 지방자치단체의 사무 중 특정 사안에 관하여 본회의 의결로 본회의나 위원회에서 조사하게 할 수 있다.

제107조(지방의회의 의결에 대한 재의요구와 제소) ① 지방자치단체의 장은 지방의회의 의결이 월권이거나 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되면 그 의결사항을 이송받은 날부터 20일 이내에 이유를 붙여 재의를 요구할 수 있다.

제172조(지방의회 의결의 재의와 제소) ③ 지방자치단체의 장은 제2항에 따라 재의결된 사항이 법령에 위반된다고 판단되면 재의결된 날부터 20일 이내에 대법원에 소를 제기할 수 있다. 이 경우 필요하다고 인정되면 그 의결의 집행을 정지하게 하는 집행정지결정을 신청할 수 있다.

□ 국가인권위원회법

제20조(관계기관등과의 협의) ① 관계 국가행정기관 또는 지방자치단체의 장은 인권의 보호와 향상에 영향을 미치는 내용을 포함하고 있는 법령을 제정하거나 개정하려는 경우 미리 위원회에 통지하여야 한다.

□ 양성평등기본법

제5조(국가 등의 책무) ① 국가기관등은 양성평등 실현을 위하여 노력하여야 한다.

② 국가와 지방자치단체는 양성평등 실현을 위하여 법적ㆍ제도적 장치를 마련하고 이에 필요한 재원을 마련할 책무를 진다.

□ 장애인 차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률

제8조(국가 및 지방자치단체의 의무) ①국가 및 지방자치단체는 장애인 및 장애인 관련자에 대한 모든 차별을 방지하고 차별받은 장애인 등의 권리를 구제할 책임이 있으며, 장애인 차별을 실질적으로 해소하기 위하여 이 법에서 규정한 차별 시정에 대하여 적극적인 조치를 하여야 한다.

②국가 및 지방자치단체는 장애인 등에게 정당한 편의가 제공될 수 있도록 필요한 기술적·행정적·재정적 지원을 하여야 한다.

□ 사회보장기본법

제5조(국가와 지방자치단체의 책임) ① 국가와 지방자치단체는 모든 국민의 인간다운 생활을 유지·증진하는 책임을 가진다.

② 국가와 지방자치단체는 사회보장에 관한 책임과 역할을 합리적으로 분담하여야 한다.

③ 국가와 지방자치단체는 국가 발전수준에 부응하고 사회환경의 변화에 선제적으로 대응하며 지속가능한 사회보장제도를 확립하고 매년 이에 필요한 재원을 조달하여야 한다.

④ 국가는 사회보장제도의 안정적인 운영을 위하여 중장기 사회보장 재정추계를 격년으로 실시하고 이를 공표하여야 한다.

□ 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정

제31조(개방형직위운영에 따른 직급기준의 특례 등) ① 지방자치단체의 장은 「지방공무원법」 제29조의4에 따른 개방형직위로 지정된 실ㆍ국장과 과장ㆍ담당관 등 보조ㆍ보좌기관의 직위와 소속기관의 장이나 그 보조ㆍ보좌기관의 직위는 이 영에서 규정된 직급기준에도 불구하고 임기제공무원으로 임명할 수 있다.

② 「지방자치단체의 개방형직위 및 공모직위의 운영 등에 관한 규정」에 따라 임기제공무원이나 경력직공무원으로 임용되는 개방형직위는 해당 지방자치단체의 규칙으로 정한다.

제36조(기구와 정원조례의 제안과 의결) ② 지방의회는 지방자치단체의 장이 제안한 기구와 정원에 관한 조례안을 의결할 때 지방행정조직의 합리적 운용과 건전한 재정운영을 위하여 기구를 축소하거나 기구를 하나로 묶어서 합치거나 폐지하여 합치는 것, 정원을 감축하는 것을 의결할 수 있다. 이 경우 미리 지방자치단체의 장의 의견을 들어야 한다.

□ 충남도민인권선언

제1장 인권보장의 기본원칙

제1조 차별금지의 원칙 ① 충남도민은 성별, 나이, 외모, 장애, 인종, 종교, 병력(病歷), 사상, 신념, 출신 및 거주지역, 결혼여부, 가족구성, 학력, 재산, 성적지향, 성별정체성, 국적, 전과(前科), 임신, 출산 등 어떤 이유로도 차별받지 않을 권리가 있다.

② 충청남도는 모든 차별행위를 없애기 위해 노력하고 도민의 인권을 보장한다.

□ 충청남도 도민인권 보호 및 증진에 관한 조례

제4조(책무) ① 충청남도지사(이하 “도지사”라 한다)는 도민인권 보호 및 증진을 위하여 노력해야 하며, 관련 시책을 발굴하여 이에 필요한 행정 및 재정상 조치를 취해야 한다.

② 도지사는 도민에 대한 인권침해가 발생한 때에는 그 시정을 위하여 노력해야 한다.

제5조(기본계획의 수립ㆍ시행) ① 도지사는 도민인권 보호 및 증진을 위하여 5년마다 충청남도 인권정책 기본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 수립하여야 한다.

② 기본계획에는 도민인권 보호 및 증진에 관한 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 기본방향 및 추진목표

2. 도민의 인권의식 향상을 위한 시책

3. 분야별 인권과제 추진목표 및 이행전략

4. 기본계획 실행에 필요한 재원

5. 그 밖에 도지사가 필요하다고 인정하는 사항

③ 도지사는 기본계획의 수립을 위하여 필요할 경우 공청회, 토론회 등을 개최하는 등 도민 및 관계전문가의 의견을 들어야 한다.

④ 도지사는 기본계획을 기초로 하여 해마다 연도별 그 시행계획을 수립ㆍ시행해야 한다.

제6조(인권지수의 개발) ① 도지사는 도민인권 보호 및 증진과 국제인권규약 및 권고사항에 대한 도 차원의 성실한 이행을 위하여 인권지수를 연구·개발 할 수 있다.

② 도지사는 제1항에 따라 개발한 인권지수를 도민인권 보호 및 증진을 위한 시책사업에 반영되도록 노력해야 한다.

제7조(인권교육) ① 도지사는 소속 공무원을 포함한 모든 직원(도지사의 지도·감독을 받는 법인이나 단체에 종사하는 사람을 포함한다)에 대하여 해마다 4시간 이상 인권교육을 실시해야 하며, 사업장 및 민간단체 등에 대하여 인권교육이 시행될 수 있도록 권장하여야 한다.

② 도지사는 제1항에 따른 필요한 인권교육 체계를 마련하기 위하여 다음 각 호의 조치를 할 수 있다.

1. 교재개발 및 인권교육 강사 양성ㆍ지원

2. 효율적 실시를 위한 관계자 협의회 구성

3. 그 밖에 도지사가 필요하다고 인정하는 조치

③ 도지사는 제1항의 교육업무를 외부 전문기관 또는 단체에 위탁하거나 대행하게 할 수 있으며, 해마다 그 추진실적을 평가하여 공개해야 한다.

제8조(인권선언 이행) ① 도지사는 도민 인권선언을 이행하기 위하여 전담 부서를 설치하는 등 제도를 정비하고 정책을 수립ㆍ집행해야 한다.

② 도지사는 도민인권 실태를 주기적으로 조사하여 그 결과를 도민들에게 공표해야 한다.

③ 도지사는 국가인권위원회, 충청남도의회, 충청남도교육청, 시민사회 등과 협력체계를 갖추고 인권교육실시, 인권문화 확산 등을 위한 사업을 실시해야 한다.

④ 도지사는 인권선언 이행에 관한 국내외의 지방자치단체, 국제인권기구 등과 교류하고 협력해야 한다.

제9조(인권협의체의 설치ㆍ운영) ① 도지사는 도민인권 보호 및 증진을 위한 민ㆍ관 협력체계 구축을 위하여 충청남도 도민인권협의체(이하 "협의체"라고 한다)를 설치ㆍ운영할 수 있다.

② 협의체는 민ㆍ관 공동위원장 2명과 공동부위원장 각 1명을 포함하여 100명 이내의 협의위원으로 구성하며, 공동위원장과 공동부위원장은 해당 협의위원 중에서 서로 뽑는다. 이 경우 공동위원장을 호선(互選)하는 회의는 충청남도지사(또는 행정부지사)가 주재한다.

③ 협의위원은 도지사가 시ㆍ군별 인구 및 성별 균형을 고려하여 도민인권 관련 민간위원 및 공무원위원을 위촉 또는 임명한다.

④ 협의체는 도민인권 보호 및 증진에 관한 다음 각 호의 사항을 협의한다.

1. 공공기관, 학교, 민간부문 등에서의 인권교육 및 홍보

2. 현안과제 및 그에 대한 의견 표명

3. 그 밖에 협의체에서 필요하다고 인정하는 협력사업 발굴

제10조(인권지킴이단의 구성ㆍ운영) ① 도지사는 도민인권 보호 및 증진에 관한 사업의 효율적 시행을 위하여 충청남도 도민인권 지킴이단(이하 “인권지킴이단”이라 한다)을 구성ㆍ운영할 수 있다.

② 인권지킴이단은 공개모집을 원칙으로 하되, 신청자가 일부 지역에 편중되거나 부족할 경우 또는 전문분야의 인원이 필요할 경우에는 시장ㆍ군수의 추천을 받아 도지사가 위촉한다.

③ 인권지킴이단은 도민인권 보호 및 증진을 위한 다음 각 호의 임무를 수행한다.

1. 인권침해 및 차별행위에 대한 제보

2. 도에서 추진하는 인권시책에 대한 모니터링

3. 제도 개선사항 제안

4. 그 밖에 도지사가 필요하다고 인정하여 부여하는 임무

제17조(설치) 도지사는 도민인권 보호 및 증진에 관한 사업을 효율적으로 시행하기 위하여 충청남도 인권센터(이하 “인권센터”라 한다)를 설치할 수 있다.

제20조(사업) 인권센터는 다음 각 호의 사업을 수행한다.

1. 인권증진을 위한 정책연구, 프로그램 개발, 교육, 홍보에 관한 사항

2. 인권상황 실태조사에 관한 사항

3. 인권지표(수) 개발 및 평가에 관한 사항

4. 인권영향평가에 관한 사항

5. 인권침해 상담·조사 및 개선권고

6. 인권협의체 설치·운영에 관한 사항

7. 그 밖에 도지사가 필요하다고 인정하는 업무